شوراي امنيت و صلح جهاني(3)

بخش دوم- نقض صلح
 

نقض صلح اصولاً مفهومي مضاعف دارد، زيرا هم عمل ناقض صلح ر در بر مي گيرد و هم وضعيت ناشي از آن را اين خصيصه موجب شده است كه در تعيين حدود اين مفهوم ترديدي عميق به وجود آيد و سازمان ملل در اجراي وظايفش با مشكلاتي جدي روبر شود ؛ زيرا معلوم نيست كه بايد با اعمال خلاف مقابله شود يا با وضعيت نابهنجاري كه كشور خاطي به وجود آورده است.
بعضي از صاحبنظران معتقدند كه «نقض صلح » با «تجاوز » تفاوت چنداني ندارد و سازمان ملل به همان اندازه كه اختيار دارد بحران را از ميان بردارد مجاز است كه با عامل به وجود آورنده آن يعني كشور خاطي مبارزه نمايد البته در اين زمينه تا به حال رويه اي به وجود نيامده و هر بار كه شوراي امنيت به اين مفهوم اشاره كرده است دقيقاً مشخص نبوده كه اقداماتش در چه جهت به جريان خواهد افتاد ؛ به اين معني كه آيا قصدش از ميان بردن بحران است و يا مبارزه با كشور بحران ساز؟
در قضيه اندونزي نماينده استراليا در شوراي امنيت در طرح قطعنامه اي كه تهيه كرده بود ، اعلام نمود كه «نقض صلح در كليه آن مواردي مصداق دارد كه مخاصمه اي به وجود آمده باشد؛ صرف نظر از اينكه كدام كشور متجاوز است وآغاز كننده تجاوز چه كشوري بوده است تنها كافي است كه موازين صلح نقض شده باشد»
«نقض صلح» كه در ماده 39 منشور براي خود در مفهومي خاص به كار رفته در بند 1 منشور مفهومي عام پيدا كرده است ؛ زيرا در اين ماده به صورتي به «ساير اعمال ناقض صلح » اشاره شده است كه به تعبيري مي توان جنگ و تجاوز را از جمله موارد خاص آن قلمداد نمود. به همين جهت ، هانس كلسن صاحبنظران اتريشي با تفسير موسعي كه از اين مفهوم به عمل آورده، تخلف از كليه تعهدات بين المللي را «نقض صلح » دانسته است.
با اين همه به رغم انعطافي كه اين مفهوم دارد، شوراي امنيت و مجمع عمومي در قطعنامه هاي خود به ندرت از «نقض صلح » سخن به ميان آورده اند . از جمله اين موارد نادر قضيه كره است در اين قضيه شوراي امنيت در غيبت اتحاد جماهير شوروي با تصويب قطعنامه اي (25 ژوئن 1950 ) حمله كره شمالي را به كره جنوبي ناقض صلح بين المللي اعلام كرد و در قطعنامه ديگري (27 ژوئن 1950) از كشورهاي عضو سازمان ملل متحد درخواست نمود كه دولت كره جنوبي را در عقب راندن نيروهاي مهاجم ياري دهند در 7 ژوئيه 1950 شوراي امنيت از كليه اعضاي سازمان كه در اجراي قطعنامه 27 ژوئن به كره جنوبي نيرو اعزام كرده بودند درخواست نمود كه نيروهاي انتظامي خود را تحت فرماندهي واحدهاي نظامي ايالات متحد قرار دهند . در 6 نوامبر 1950 فرماندهي نيروهاي انگلستان ملل متحد در كره ، شوراي امنيت را در جريان مداخله نظامي چين كمونيست قرار داد و اين درست موقعي بود كه نماينده شوروي با بازگشت بخود به شوراي امنيت ، قدرت تصميم گيري را از اين شورا سلب كرده بود. به اين علت ، به پيشنهاد انگلستان در 31 ژانويه 1951 شوراي حذف نمايد، منظور انگلستان از اين پيشنهاد آن بود كه دست مجمع عمومي در اين زمينه باز شود، زيرا مجمع عمومي در 3 نوامبر 1950 قطعنامه اي به تصويب رسانده بود كه با استناد به آن مي توانست مساله كره را مورد رسيدگي قرار دهد و اقداماتي جهت تامين صلح و امنيت جهاني توصيه كند. مجمع عمومي در اول فوريه 1951 پس از آنكه پاسخ چين كمونيست را در مورد آتش بس مورد رسيدگي قرار داده ، طي قعطنامه اي اعلام كرد كه دولت چين كمونيست مرتكب تجاوز شده است.
در قضيه جزاير مالويناس (فالكلند) شوراي امنيت به لحاظ اوضاع و احوال سياسي جهان ، به سرعت اقدام نمود، بطوريكه در 3 آويل 1982 قطعنامه اي تصويب كرد كه در آن بعد از اظهار تاسف عميق از حمله 2 آوريل 1982 نيروهاي نظامي آرژانتين به مالويناس ، رسماً اعلام نمود كه در اين بخش از جهان ، صلح نقض شده است شوراي امنيت در اين قطعنامه از دولت آرژانتين درخواست كرده بود كه هر چه زودتر نيروهاي نظامي خود را از اين جزاير خارج كند.
در قضيه جنگ ايران و عراق با اينكه تجاوز نيروهاي نظامي عراق به خاك ايران كاملاً مشهود بود، بعد از گذشت چند سال از اين جنگ تجاوزكارانه ، شوراي امنيت در قطعنامه 598، 20 ژوئيه ي1978 خود، بي آنكه به آغازگر« تجاوز » اشاره اي كند، نفس اختلاف ميان ايران و عراق را نقض صلح اعلام كرده است.
با بررسي اين قضايا آشكارا ديده مي شود كه شوراي امنيت با آنكه تجاوز نظامي از هر جهت محقق بوده است، عملاً از استناد به مفهوم تجاوز خودداري كرده است. بعضي از صاحبنظران معتقدند در اين قبيل موارد ، براي آنكه بشود از نظر سياسي چاره اي براي مشكلات بين المللي انديشيد، شورا تجاهل مي نمايد، مگر اينكه اعضاي شوراي امنيت كه هميشه بر سر تفسير موارد عيني با هم اختلاف نظر دارند، راه سياسي براي قضيه بيابند.
با همه اين احوال آنچه به طور كلي مي توان از ماده 39 دريافت اين است كه مداخله شوراي امنيت در چهارچوب ماده 39 فقط در سه صورت امكان پذير است : يكي اينكه تهديد به جنگ صورت گرفته باشد ، ديگر آنكه كار از تهديد گذشته ولي به جنگ منجر نشده باشد و سوم آنكه جنگ به وقوع پيوسته و تجاوز علني شده باشد.

بخش سوم- تجاوز
 

ارزيابي شوراي امنيت از مفهوم تجاوز و نهايتاً تعريف آن از اهميت سياسي بسياري برخوردار است؛ زيرا همان طور كه ياد آورد شديم تفسير شورا از مفاهيم مندرج در ماده 39 ، خاصه مفهوم تجاوز ، اساس مداخلاتي است كه شورا به موجب مقررات منشور قادر به انجام آن است.

بند اول: خودداري منشور از تعريف صريح تجاوز
 

منشور ملل متحد همانند ميثاق جامعه ملل ، به اين علت از تعريف صريح تجاوز خودداري كرده است كه ارگانهاي صالح بتوانند، به لحاظ اوضاع و احوال خاص در هرمورد به تبيين آن بپردازد . البته بر دوام بودن اين فكر اتفاقي نبود، بلكه از تاملي سياسي ناشي ميشد؛ زيرا به رغم نويسندگان منشور، ماهيت تجاوز فقط در صورت رويارويي با واقعيتي عيني آشكار مي گرديد . اينان عقيده داشتند كه عناصر پراكنده اي از اين مفهوم در منشور وجود دارد كه مي تواند ركن سياسي سازمان ملل يعني شوراي امنيت را دريافتن حقيقت اين مفهوم هدايت نمايد. به همين جهت، مي توان گفت كه نويسندگان منشور به انعطاف پذير بودن مفهوم تجاوز توجهي عميق داشته اند.
ميثاق جامعه ملل ، يا نخستين پيمان بنيادين سازماني جهاني، با بهره گرفتن از اين طرز تفكر در جهت حمايت از كشورهاي قرباني تجاوز ، بي آنكه حد اين مفهوم را روشن سازد ، با يادآوري اصولي كلي كه مي توانست در تصميم گيري مسئولان حفظ امنيت بين المللي موثر افتد، تمهيداتي براي مقابله با تجاوز انديشيده بود.
ماده 10 ميثاق شوراي جامعه ملل را موظف كرده بود كه براي مقابله با تجاوز ، تهديد يا خطر تجاوز از وسايل لازم بهره گيرد و دقت كند كه هر كشور عضو به تعهد خود مبني بر دفاع از تمامت ارضي و استقلال سياسي موجود كشورهاي ديگر عضو جامعه در قبال متجاوزان عمل نمايد.
از سوي ديگر بند 2 از ماده 16 همين ميثاق مقرر مي داشت كه اگر يكي از اعضاي جامعه به رغم تعهداتي كه به موجب اصول 12 و 13 و 15 (آيين حل مسالمت آميز اختلافات ) بر عهده گرفته است به زور متوسل شود، شوراي جامعه از كشورهاي عضو خواهد خواست كه با آن كشور مقابله نظامي نمايند. در اين قبيل موارد ، توسل به جنگ به مثابه عملي خصمانه در قبال كليه اعضاي جامعه ملل تلقي شده بود كه قاعدتاً نمي بايست از مجازات مصون بماند . بنابراين از نظر ميثاق ، تجاوز وقتي مصداق داشت كه كشوري با نقض تعهدات بين المللي اش نيروهاي نظامي خود را برضد تمامت ارضي و استقلال سياسي كشوري ديگر به كار مي برد. با اين وصف نبايد پنداشت كه به محض تشخيص تجاوز ، ضمانت اجراي پيش بيني شده بي درنگ مصداق عملي مي يافت : شوراي جامعه و كشورهاي عضو در سطحي برابر اقتدار داشتند، و در نتيجه هر دسته براي خود مي توانست نظري مستقل داشته باشد « محكوميت ايتاليا و اتحاد شوروي به جرم تجاوز، با توجه به ساختار نظام جامعه ملل كه در آن هر كشوري در تشخيص تجاوز آزاد بود، از اين قاعده مستثني نبود» آزادي عمل اعضاي جامعه ملل در تشخيص مفهوم تجاوز ، اساس نظام امنيت جمعي را متزلزل ساخت و نتايج وخيمي به بار آورد كه تاريع با نفرات از آن ياد كرده است. به همين جهت پس از جنگ جهاني دوم كشورها ابتكاري ديگر انديشيدند و آيين تشخيص تجاوز را در رسيدگي ركني واحد خلاصه كردند؛ به اين معني كه رسيدگي به تجاوز را بر عهده شوراي امنيت گذاشتند، و در نتيجه شوراي امنيت به نيابت كشورهاي عضو سازمان ، در زمينه مسائل مربوط به حفظ صلح و امنيت جهاني (ماده 24 ) صلاحيتي انحصاري يافت كه به تشخيص و دفع تجاوز تعميم داده شده است. تدبير منشور در انتخاب راه حلي ميانه تمركز اختيارات مربوط به تعريف تجاوز در ركن واحد و حفظ رسم و رسوم گذشته ـ با طرح ساختار سازمان ملل حين كنفرانس سانفرانسيسكو هماهنگي تام داشت ؛ به همين جهت، براي اينكه نويسندگان منشور اين واقعيت را به نحوي متذكر شوند، خطوط اصلي مفهوم تجاوز را در موادي پراكنده گنجاندند تا شوراي امنيت نتواند خارج از محدوده آنها به اقداماتي افراطي دست بزند. مفهوم «تجاوز » به لحاظ مقرراتي كه در منشور وضع شده از اهميت خاصي برخوردار است. البته درست است كه منشور حدود اين مفهوم را دقيقاً معين نكرده است ،ولي از آن تصويري كلي به دست داده و شوراي امنيت همواره كوشيده است از مجاري آن خارج نگردد.
منشور ابتدا ،ضمن بر شمردن اهداف و اصول سازمان ملل متحد، از اين مفهوم صراحتاً ياد كرده است (فصل يكم) به اينصورت كه منشور نخستين هدف سازمان ملل متحد را دفع هرگونه عمل تجاوزكارانه اي دانسته است كه صلح را نقض مي نمايد (بند 1 از ماده 1 ).
تعهد كشورها مبني بر احتراز از «توسل به تهديد يا استعمال زور عليه تمامت ارضي يا استقلال هر كشور يا انجام اعمالي بر خلاف اهداف ملل متحد» نيز از جمله اصولي به شمار آمده است كه ملل متحد بايد آن را رعايت نمايند ( بند 4 از ماده 2 )
پيوند بند 4 از ماده 2 منشور با مقررات 10 ميثاق از اين نظر جالب توجه است كه قاعده احترام به تمامت ارضي استقلال سياسي كشورها در صدور مقررات هر دو سند قرار گرفته است؛ به همين لحاظ ، همانطور كه در دوران جامعه ملل «تجاوز» را با اين معيار مي سنجيدند، امروزه نيز هرگونه تجاوز بايد با توسل به اين ضابطه ارزيابي گردد.
در مورد تجاوز ،شوراي امنيت مي تواند با استناد به ماده 39 منشور، قبل از صدور توصيه نامه يا حكمي قاطع ، از كشورهاي طرف اختلاف درخواست نمايد كه از دستورهاي موقتش تبعيت كنند (ماده40 ) آنگاه به تناسب شدت و ضعف بحران در قالب توصيه نامه ، تدبيري ديپلماتيك اتخاذ كند ـ كاري كه شوراي جامعه ملل هم قادر به انجامش بود ـ و يا با شدت هر چه تمامتر با بحران به مقابله برخيزد و مجازاتهايي اقتصادي (ماده 41 ) يا نظامي(ماده 42) مقرر كند ـ كاري كه شوراي جامعه ملل صلاحيت انجامش را نداشت ـ اما از آنجا كه حكم به مجازات نظامي مستلزم در اختيار داشتن نيرويي نظامي است .منشور در ماده 43 كليه اعضاي ملل متحد را موظف كرده است كه نيروهاي مسلح خود را براي شركت در عمليات مربوط به استقرار صلح و امنيت بين المللي در اختيار شوراي امنيت قرار دهند بديهي است اين اختيار گسترده بر تشخيص ماهيت تجاوز اثر مي گذارد ، زيرا اقدامات شورا بايد متناسب با نوع تجاوز باشد ؛ از اين رو منشور از شورا خواسته تنها هنگامي به مفهوم تجاوز استناد كند كه وضعيت بسيار استثنايي و بحراني است.
شوراي امنيت به لحاظ اينكه استفاده از اين مفهوم قاعدتاً متضمن اقدامات شديدي مي باشد ، بجز در چند مورد در موارد ديگر از استعمال آن در قطعنامه هاي خود احتراز كرده است؛ وانگهي رقابت شرق و غرب هم مانعي ديگر بوده كه شوراي امنيت عميقاً داشته استو مجمع عمومي هم با اينكه تصميماتش الزام آور نيست در استفاده از اين مفهوم حتي در موارد محرز بودن تجاوز نظامي از هر جهت، احتياط نموده است.
في المثل در قضيه افغانستان ، جمع عمومي در قطعنامه هاي خود بي آنكه به مفهوم تجاوز صراحتاً اشاره كند و يا لااقل از مفهوم «تهديد بر صلح » بهره گيرد، لفاظي نموده و به طور كلي از نيروهاي بيگانه درخواست كرده است كه خاك افغانستان را ترك گويند. با اين حال در چند مورد مجمع عمومي عمل اسرائيل را در بمباران تاسيسات هسته اي تموز تجاوز قلمداد كرد، و حال آنكه شوراي امنيت همين عمل را در قطعنامه هاي خود خطري براي صلح به شمار آورده بود. مورد مشابه ديگر قطعنامه اي است كه مجمع عمومي در قبال اعمال تجاوزكارانه اسرائيل صادر نمود و در آن خودداري اسرائيل را از الغاي قانون 14 دسامبر 1981 در مورد اشغال بلنديهاي جولان، « تجاوز » اعلام كرد . در اين مورد شوراي امنيت اصلاً نتوانسته بود نظر اعضاي دائم را بر سر انتخاب يكي از مفاهيم مندرج در ماده 39 موافق سازد.

بند دوم: تعريف تجاوز (قطعنامه 1974 )
 

با اينكه قطعنامه اي مجمع عمومي اعتبار قطعنامه هاي شوراي امنيت را ندارد ، نبايد فراموش كرد كه مجمع عمومي هم به موجب مقررات منشور در مواردي معين مسئول حفظ صلح و امنيت جهاني است ( بند 2 از ماده 11 ) با توجه به اين مسئوليت و براي جلوگيري از افراط و تفريط كشورها در تعيين حد مفهوم تجاوز ، مجمع عمومي از بدو تشكيل سازمان ملل متحد همواره در پي آن بود تا براي «تجاوز » معياري بيابد كه مورد قبول همه كشورهاي جهان باشد. اين مجمع ابتدا در 1950 با گشودن باب مذاكرات جمعي ميان كشورهاي زمينه هاي اوليه كار را فراهم كرد و در 18 دسامبر 1967 چون هنوز نتوانسته بود به راه حلي دست يابد كه جميع كشورها بر سر آن توافق داشته باشند، قطعنامه اي به تصويب رسانيد كه در آن از منفعت مشترك اعضاي ملل متحد در گشوده شدن اين مشكل ياد شده بود. مجمع عمومي با تصويب اين قطعنامه كميته ويژه اي را بنياد گذاشت كه قرار بود گزارشي در زمينه تعريف تجاوز بيست و سومين اجلاس مجمع عمومي تسليم نمايد.
كميته ويژه از 1968 تا 1974 به طور مرتب هر سال جلساتي براي بررسي اين مفهوم تشكيل داد تا اينكه سرانجام در 1974 گزارشي در زمينه «تجاوز» به مجمع عمومي عرضه كرد. اين گزارش در 14 دسامبر همان سال به صورت متن ضميمه در قطعنامه (29) 3314 درج گرديد و با راي اجماعي كشورها به تصويب رسيد.
پيش از آنكه به تحليل مندرج در اين قطعنامه بپردازيم و نقاظ ضعف و قوت آن را معين كنيم ابتدا بايد يادآور شويم كه تعريف ، تجاوز ، آن طور كه در اين قطعنامه بيان شده است ، در رشد و توسعه حقوق بين الملل تاثير بسيار دارد ، زيرا اين تعريف مي تواند در تكميل نظام امنيت بين المللي سخت موثر باشد و شوراي امنيت را در احراز مفهوم«تجاوز » كمك نمايد.
در اوضاع و احوال فعلي جهان ، كه سياست تعادل قدرتها و اصل موازنه وحشت مطرح است و اعضاي شورا امنيت پيوسته بر سر تعيين مفهوم تجاوز با هم اختلاف دارند، اين تعريف مي تواند در تصميم گيري شورا موثر باشد؛ زيرا كار شورا را فقط محدود به اين مي كند كه در جستجوي يافتن تعريف براي مواردي باشد كه از حدود تعريف مندرج در قطعنامه 1974 خارج است . وانگهي اين تعريف مي تواند در حفظ حقوق و منافع قرباني تجاوز سهم بسيار داشته باشد؛ زيرا سازمان ملل و كشورهاي ديگر را در مدد رساندن به قرباني ، آنگونه كه در مقدمه قطعنامه آمده است، كمك مي نمايد. گذشته از اين تعريف ، تعريف تجاوز مي تواند افسار گسيختگي حاكميت كشورها را لجام بزند؛ چرا كه براي آنها هشدار موثر است و از اين رو كشور بايد با توجه به حيثيت ملي خود مراقب باشند كه در قبال رفتارشان روزي متجاوز قلمداد نشود. تعريف تجاوز ، به طور كلي ، وضعيت حقوقي متجاوز و قرباني را از هم تفكيك مي كند : كشوري كه به موجب اين تعريف محكوم به ارتكاب يكي از اعمال تجاوزكارانه شناخته ميشود، جنايتي بين المللي مرتكب شده است ؛ حال آنكه قرباني همين تجاوز حق دارد از سازمان ملل متحد درخواست كمك كند. وانگهي تعريف مفهوم «تجاوز» همانطور كه قطعنامه (6) 599 مجمع عمومي (1952) متذكر شده است ، در كار تدوين حقوق جزاي بين المللي تاثيري بسزا دارد.

الف . ارزش حقوقي قطعنامه 1974
 

در مورد ارزش حقوقي اين تعريف كساني معتقدند كه چون اين قطعنامه از مفهومي تعريف به عمل آورده كه در منشور (ماده 51) صراحتاً به آن اشاره شده است مي توان آن را تفسيري رسمي از منشور به حساب آورد كه رعايت مضامينش براي تمامي اركان سازمان ملل ، از جمله شوراي امنيت ، در مواقعي كه با موردي عيني روبرو مي شوند كه به لحاظ آن كشوري درمعرض تجاوز قرار گرفته الزامي است. اما كساني ديگر اعتقاد دارند كه قطعنامه 14 دسامبر 1974 از نظر حقوقي شوراي امنيت را متعهد نمي سازد. به نظر اينان ، قطعنامه ياد شده تنها مي تواند راهنماي مفيدي براي شورا باشد. به نظر بعضي ديگر، اين قطعنامه در اساس تصميم گيريهاي شوراي امنيت موثر است ، زيرا سازمان ملل متحد و طول حياتش نشان داده كه اعتبار متون تنها به سرنوشت حقوقي و نظري آنها بستگي نداشته است بلكه عوامل ديگري نيز در كارند كه در اعتبار بخشيدن به آن متون تاثير دارند . درست است كه شوراي امنيت ملزم به اجراي متن تعريف مندرج در قطعنامه نيست، با اين حال نبايد فراموش كرد كه اين قطعنامه به هر صورت در ارزيابي شوراي امنيت از مفهوم تجاوز دخالت زيادي دارد. نظر اين دسته از صاحبنظران متين است ، زيرا همانطور كه اينان معتقدند ارزش هر متن را نبايد تنها به لحاظ الزامي كه در آن وجود دارد سنجيد و از اين رو نبايد فقط بر خصيصه الزام آور بودن تعريف تاكيد كرد؛ چون همانگونه كه اعتبار مقررات حقوق جزا تنها به لحاظ خود قواعد نيست و ارزيابي آزاد قاضي هم در تطبيق مورد عيني بر قاعده انتزاعي سهم موثري در اعتبار بخشيدن به آن قاعده دارد، در اين زمينه نيز وضع به همين منوال است و ارزيابي شوراي امنيت در تشخيص تجاوز اهميت خاصي دارد. به نظر ژرژسل جرايم اصولاً داراي عناصري مادي هستند كه از تعريف آن جرايم استخراج ميشود در كنار اين عناصر، عناصري معنوي نيز وجود دارد كه قانون موضوعه تشخيص آن را بر عهده قاضي گذاشته است. نتيجتاً مي توان گفت كه عنصر مادي در انواع تجاوز يكي است ، اما تعيين اينكه چه كشوري واقعاً متجاوز است بر عهده آن ركن صلاحيتداري قرار دارد كه مسئول تشخيص تجاوز است . اما از آنجا كه اعضاي دائم شوراي امنيت به هنگام تصويب قطعنامه نظري مخالف ابراز نداشته اند ، مي توان نتيجه گرفت كه آنان ، مثل ساير كشورهاي عضو سازمان ملل ، ازنظر اصولي عناصري مادي تجاوز را به صورتي كه در قطعنامه آمده است پذيرفته اند و ترديدي نيست كه در تصميم گيريهاي خود به آن عناصر توجه خواهند نمود.
با اين وصف، صلاحيت شورا در تشخيص عناصر معنوي همچنان پابرجاست و اين قطعنامه نمي تواند آن صلاحيت را محدود كند؛ چرا كه صلاحيت حفظ و استقرار امنيت حقي است كه به موجب منشور ايجاد شده و جز با رضايت اعضاي دائم (به صورتي كه در منشور مقرر شده است ) هيچ گونه محدوديتي نمي توان بر آن روا داشت.پس به طور كلي مي توان گفت كه اين قطعنامه بي آنكه خواسته باشد معياري مطلق از تجاوز به دست دهد، تعريفي موزون از آن به عمل آورده است كه با استفاده از آن ، شوراي امنيت مي تواند با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سياسي جهان، آن را بر مصاديق منطبق گرداند. اينك جا دارد كه اين قطعنامه را به طور مختصر تحليل نماييم.
منبع:www.lawnet.ir